เจาะร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง เนื้อหาไม่เหมือนชื่อ....ยิ่งเขียนยิ่งหลวม

 

ผมเชียร์ให้มีกฎหมายนี้มาตลอด แต่มาตกใจเมื่อเห็นร่างพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ที่ได้ผ่านวาระ 1 ชั้นรับหลักการของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ สนช. เมื่อ 24 พ.ย. 2560 ว่า “ทำไมกำหนดวินัยหลวมจัง” แต่ยังพอมีลุ้นครับ เพราะขณะนี้กำลังอยู่ระหว่าง สนช. พิจารณารายมาตรา โดยกฎหมายนี้จะเป็นกติกาหลักหากรัฐจะออกกฎหมายกู้เงิน ซึ่งจะเป็น “การกู้นอกงบประมาณ”

ก่อนอื่นขอทำความเข้าใจง่ายๆ เกี่ยวกับกฎหมายงบประมาณหรือพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีกันก่อน ปีงบประมาณของไทยเริ่ม 1 ต.ค. สิ้นสุด 30 ก.ย. ไทยเราใช้ช่วงเวลานี้ เพราะเหมาะสมกับฤดูเก็บเกี่ยวเพื่อรัฐจะได้เก็บภาษีได้ถูกช่วงเวลา การทำงบประมาณ กระทรวงต่างๆ จะส่งโครงการที่ต้องการงบไปยังสำนักงบประมาณ เพื่อคัดกรอง ส่งต่อให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาขออนุมัติต่อสภา และนำกราบบังคมทูลเพื่อออกเป็นพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) งบประมาณประจำปี

ขั้นตอนการทำงบประมาณ จะมีการ“ประมาณการรายได้ล่วงหน้า” ควบคู่กับการทำตัวเลขรายจ่าย หากรายจ่ายรายได้เท่ากันก็เป็น“งบสมดุล” หากรายจ่ายน้อยกว่ารายได้ก็เป็น“งบเกินดุล”

หากรายจ่ายมากกว่ารายได้ก็จะเป็น งบประมาณแบบ“งบขาดดุล” ซึ่งในกรณีงบขาดดุล รัฐจะต้องกู้เงินมาชดเชยการขาดดุลนั้น นั่นคือ“การกู้ในงบประมาณ” จะเห็นได้ว่ากลไกงบประมาณปกติจะต้องมีประมาณการรายได้มาก่อน เพื่อความรอบคอบของรัฐในการใช้จ่าย

ในกรณีที่รัฐอยากจะใช้งบอีก ไม่อยากรอออก พ.ร.บ.งบประมาณประจำปีถัดไป ก็สามารถออกพ.ร.บ.งบประมาณประจำปี“ฉบับเพิ่มเติม”ได้อีก ส่วนมากจะเห็นกรณีที่ตัวเลขรายได้จริงๆ ที่เก็บภาษีได้มีแนวโน้มทะลุเป้าเกินกว่าประมาณการเดิม

จะเห็นได้ว่าการกู้ในงบประมาณปกติจะต้องทำ“ประมาณการรายได้”เสมอ จึงไม่ค่อยจะน่ากลัวนัก แต่กรณีการ “กู้นอกงบประมาณ” นี่สิที่น่ากลัว เพราะไม่ต้องทำประมาณการรายได้เข้มงวดและการเบิกจ่ายก็สามารถกำหนดวิธีพิเศษได้อีกด้วย ดังนั้นที่ผ่านมากฎหมายไทยจึงกำหนดไว้เฉพาะกรณีจำเป็นเร่งด่วนที่รอการออก พ.ร.บ.งบประมาณโดยสภาไม่ไหว ให้รัฐบาลมีอำนาจกู้เงินได้ฉุกเฉินโดยออกเป็นพระราชกำหนด (พ.ร.ก.)ใช้แค่อำนาจคณะรัฐมนตรี ไม่ต้องผ่านสภา จุดนี้จึงเป็นช่องโหว่สำคัญในการก่อหนี้สาธารณะ ปัจจุบันรัฐธรรมนูญปี’60 จึงกำหนดให้มี พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง เป็นกติกาหลัก หากรัฐต้องการใช้เงินกู้ฉุกเฉินซึ่งเป็นการกู้นอกงบประมาณ

คราวนี้มาดูว่า ร่างพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังหลวมที่ไหน ?

ประเด็นสำคัญอยู่ที่ มาตรา 53 เกี่ยวกับเงื่อนไขการออกกฎหมายกู้เงิน “เฉพาะกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการโดยเร่งด่วนและอย่างต่อเนื่อง เพื่อแก้ไขปัญหาของประเทศ โดยไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน”

ขีดเส้นใต้ 500 ครั้ง “อย่างต่อเนื่อง” ช่องโหว่ขนาดใหญ่ เพราะต่อไปรัฐบาลจะอ้างความต่อเนื่อง ทำโครงการใหญ่ ผูกพันหลายปี โดยไม่ต้องผ่านเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี ไม่ต้องผ่านสภาเพื่อกลั่นกรอง เลี่ยงกลไกการตรวจสอบ เลี่ยงการทำประมาณการรายได้ และแน่นอนจะสามารถกำหนดวิธีการจัดซื้อจัดจ้างเป็นพิเศษก็ได้ สูตรนี้ถ้าเจอรัฐบาลเลว เราได้ใช้หนี้กันหัวโตแน่ๆ

ในความเป็นจริงแล้ว โครงการระยะยาวต่างๆ ที่ต้องอาศัยความต่อเนื่องดำเนินการหลายปี สามารถใช้เงินในระบบงบประมาณประจำปีได้ โดยไม่จำเป็นต้องออกกฎหมายเร่งด่วนกู้เงิน

ถ้าจะให้ทบทวนความจำ เคยมีความพยายามเลี่ยงวิธีการตาม พ.ร.บ.งบประมาณปกติมาแล้ว เช่น พ.ร.บ. กู้เงินเพื่อโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน หรือโครงการสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูง 2 ล้านล้านบาท ในสมัยรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เมื่อปี 2556 เป็นการกู้เงินนอกงบประมาณในคราวเดียว 2 ล้านล้านบาท เพื่อดำเนินโครงการระยะยาว 7 ปี และยังให้กระทรวงการคลังบริหารจัดการเงินที่ได้มาโดยไม่ต้องนำส่งคลัง ทั้งที่โครงการระยะยาวขนาดนี้ สามารถดำเนินการภายใต้ระบบงบประมาณประจำปีตามปกติได้ จนเป็นเหตุให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญ

อีกตัวอย่างหนึ่ง ก็คือการออกพระราชกำหนดกู้เงิน 3.5 แสนล้านบาท เพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำเมื่อปี 2555 จะสร้างอะไรยังไงไม่มีแบบชัดเจนแต่อ้างว่าเร่งด่วนมาก รอใช้วิธีการงบประมาณประจำปีไม่ทัน แต่สุดท้าย เวลาผ่านไป 1 ปีครึ่ง แบบโครงการเพิ่งเสร็จ ถ้า พ.ร.ก.กู้นี้ไม่หมดอายุไปก่อน การเบิกจ่ายในการประมูลงานแบบพิเศษพิสดารนี้คงเรียบร้อยไปแล้ว

จากตัวอย่างใหญ่ๆ สองเรื่อง ที่ผมยกขึ้นมา หลายคนก็เห็นชัดแล้วว่า โดยหลักการแล้ว หากจะออกพระราชกำหนดกู้เงิน ก็ควรจะเป็น

เรื่องเร่งด่วนจริงๆ และต้องเห็นผลตามที่กำหนดระยะเวลาไว้ หรือหากต้องการผลักดันโครงการระยะยาว ก็ควรใช้งบประมาณรายปีและมีรายละเอียดแผนการดำเนินงานของโครงการ ไม่ใช่กู้เงินมาก่อน แล้วไม่รู้ว่าจะเอาไปทำอะไร ผมขอเสนอข้อคิดเห็นไว้ ดังนี้

  1. การออกกฎหมายกู้เงิน แบบนอกงบประมาณต้องจำเป็นเร่งด่วนใช้แก้ “วิกฤติ” เท่านั้น เช่น วิกฤติเศรษฐกิจ ภัยพิบัติธรรมชาติ และสงคราม

  2. โครงการที่จะมาขอกู้จะต้องมีแผนพร้อมดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างได้ทันที และต้องกำหนดกรอบเวลาให้ชัดเจน ต้องเสร็จสิ้นภายใน 3 - 6 เดือน ให้เห็นผลได้จริง จะได้ไม่ให้ซ้ำรอยกฎหมายกู้เงินโครงการบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้าน ที่กู้เงินทั้งที่ไม่มีแผนโครงการพร้อมดำเนินการ และสุดท้ายก็ไม่ได้ทำ

อย่าให้ร่างกฎหมายวินัยการเงินการคลังฉบับนี้ กลายเป็นเครื่องมือให้รัฐบาลเลวก่อหนี้ให้ลูกหลานเราในอนาคต ชื่อกฎหมายดี แต่เนื้อหาดูจะขัดกับชื่อ สภานิติบัญญัติแห่งชาติช่วยแก้ไขด้วยครับ

 

 

 

 

รู้จักอรรถวิชช์
ประวัติ
ผลงาน
งานอดิเรก
ติดต่อเรา
ติดต่อเรา
ติดตามได้ที่